從上世紀90年代后期開始，一些地方相繼采取建設用地置換、周轉和土地整理折抵等辦法，盤活城鄉存量建設用地，解決城鎮和工業園區建設用地不足。為了引導城鄉建設集中、集約用地，解決小城鎮發展用地指標問題，2000年6月《中共中央國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見》（中發〔2000〕11號）提出，“對以遷村并點和土地整理等方式進行小城鎮建設的，可在建設用地計劃中予以適當支持”，“要嚴格限制分散建房的宅基地審批，鼓勵農民進鎮購房或按規劃集中建房，節約的宅基地可用于小城鎮建設用地。”

為貫徹落實中發〔2000〕11號文件，國土資源部隨后發出《關于加強土地管理促進小城鎮健康發展的通知》（國土資發〔2000〕337號），第一次明確提出建設用地周轉指標，主要通過“農村居民點向中心村和集鎮集中”、“鄉鎮企業向工業小區集中和村莊整理等途徑解決”，對試點小城鎮“可以給予一定數量的新增建設用地占用耕地的周轉指標，用于實施建新拆舊”。對目前我國土地政策具有重要影響的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）也提出，“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。

為了穩妥推進城鄉建設用地增減掛鉤，國土資源部組織開展掛鉤試點工作，相繼出臺了一系列文件，明確了基本政策要求。試點工作初期，增減掛鉤試點數量有限且試點項目區直接由國土資源部批準和指導、管理，自2009年起，國土資源部改變批準和管理方式，將掛鉤周轉指標納入年度土地利用計劃管理，國土資源部負責確定掛鉤周轉指標總規模及指標的分解下達，有關省區市負責試點項目區的批準和管理。

“城鄉土地增減掛鉤”，即城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，從以宅基地為主的村莊占地中騰出土地復墾，指標可以拿到城里來用。2006年4 月國土資源部在全國 5個省（市）開展第一批試點，山東是試點面積最大的一個，占總試點面積的 35% ，周轉指標2.59 萬畝，涉及178 個居民點、近3萬農民 。

從整個宏觀效果來看，土地增減掛鉤有這樣的作用：有大量集體建設用地遠沒有得到充分利用，在城鄉統籌的方略下，可以做到既通過保護耕地直接保護農業，又充分利用城鄉建設用地發展工業和城市、最后間接刺激農業的發展。

隨著城鄉建設用地增減掛鉤實踐的不斷深入，從國家到地方，從國土部門到各級政府，從管理人員到廣大群眾，無不對此項新政策的認識更加深化 。其多重效應主要體現在：

第一，增減掛鉤是推進城鄉統籌和社會主義新農村建設的有效機制。

要實現城鄉協調發展，必須向農村地區增加投入，提供更多的公共產品。城鎮建設用地增減掛鉤政策為我們找到了一條很好的途徑，它蘊含著重大的戰略理念。實踐證明，實施增減掛鉤，與土地整治、農業產業化發展相結合，有助于改善農業生產條件，促進農業適度規模經營和農村集體經濟發展。同時，實施農村集體建設用地整理節約的土地，依據級差地租原理調劑使用，按照以城帶鄉、以工補農的要求，將獲得的土地級差收益，用于發展農村集體經濟，以及農村基礎設施和公共服務配套設施等建設，既可增加農民收入，提高當地農民生活水平，又改變了農村落后面貌，推動了新農村建設和城鄉一體化發展。山東、天津、寧夏、四川、江蘇等試點縣區將增減掛鉤與新村建設、農村危房改造相結合，整合各類涉農資金，有效解決了農村飲水、通信服務、清潔能源、衛生改廁、環境保護等難題。

第二，增減掛鉤是促進耕地保護和節約集約用地的重要途徑。

我國耕地保護的基本動力主要來自兩個方面，一是政府主導實施土地開發整理項目，重在以建設促保護，實現耕地數量增加、質量提高；二是建設項目占用耕地需要履行“占補平衡”義務，立足于耕地本身不能少。筆者認為，“增減掛鉤”是“占補平衡”思路的合理延伸，是將建設用地整理增加的耕地面積等量核定為建設占用耕地指標，最終實現項目區內耕地面積有增加、質量不降低。江蘇結合增減掛鉤，開展“萬頃良田”建設工程，總建設規模達83萬畝，實施完成后可新增耕地12萬畝。江西、四川、湖北將增減掛鉤作為推進“造地增糧富民工程”、“金土地工程”、“高產農田示范工程”等的重要內容，有效增加了耕地面積。土地的節約集約利用可以表現為少用地，也可以是同樣的土地承載了更多的人口、經濟實體以及更多的建筑。“增減掛鉤”的節地效果是雙重的，通過城鄉用地布局的調整，原有的粗放利用被消滅，新的土地以更集約的方式加以利用。據調研統計，實施增減掛鉤平均可節約用地50%左右。

第三，增減掛鉤是優化土地利用結構和空間布局的重要舉措。

在我國的土地政策體系中，土地開發整理的主要功能是解決土地利用形態破碎和零亂問題、增加耕地面積，主要方式是對零散地塊實行歸并、對廢棄地塊實行復墾；耕地占補平衡政策的主要功能是保護耕地面積，主要方式是要求各地通過農村土地整治、開發未利用土地等途徑，補充相同面積和質量的耕地；集體建設用地流轉政策的主要功能是盤活依法取得的農村集體經營性建設用地，主要方式是通過統一有形的土地市場、公開規范地轉讓土地使用權。但這三項政策均無法根本解決農村房屋和村莊建設用地“散、亂、空”問題，更解決不了城鄉建設用地布局調整優化問題。實施城鄉建設用地增減掛鉤，農村建設用地在規劃的引導下，有計劃地拆建，促進土地在空間上的調整和互換，一定程度上解決了我國農村大部分地區耕地細碎分耕、集體建設用地粗放浪費等問題。

第四，增減掛鉤是深化農村土地管理制度改革的助推器。

“增減掛鉤”涉及土地確權、建設用地布局調整、農民土地權益維護等問題，各地增減掛鉤試點實踐中，圍繞改革農村土地產權制度、規范集體建設用地流轉、構建耕地保護經濟補償機制、建設城鄉統一土地市場、完善土地收益分配機制等，進行了積極探索。如成都市將實施農村集體建設用地整理“節約的建設用地指標掛鉤到符合土地利用總體規劃、城鄉規劃的區域使用，為合法取得集體建設用地”，規定“集體建設用地使用權初次流轉收益大部分歸集體經濟組織所有，縣鄉政府可按一定比例，從流轉收益中提取為城鄉統籌配套建設的資金，用于農業農村發展”。

由于城市缺地，農村缺錢，各地對城鄉建設用地增減掛鉤的熱情很高，正如其他新生事物一樣，增減掛鉤實踐中也出現了一些問題：一是有的地方在國土資源部批準試點之外擅自開展“掛鉤”，擴大了城鎮建設用地規模，在一定程度上沖擊了現行土地利用計劃指標管理，影響了宏觀調控效果。二是在批準的增減掛鉤試點范圍內，一些地方片面追求土地級差收益，違反規定跨縣域調劑使用周轉指標，將節余的指標集中用于中心城市，不利于城鄉統籌發展。三是有的地方村鎮建設規劃滯后，鄉土地規劃修編尚未完成，造成項目區設置與土地利用總體規劃未能充分銜接，增減掛鉤與農業發展、村鎮建設等統籌不夠，降低了增減掛鉤的綜合效益。

這些問題的產生，主要是部分地區對增減掛鉤政策相關規定認識有偏差、做法不規范、管理上存在缺陷。為切實發揮增減掛鉤政策的綜合作用，要在“兩統一、兩堅持、兩完善、兩探索”的基礎上總結經驗，規范推進。

土地增減掛鉤兩統一

“兩統一”，一是審批管理的統一。強調城鄉建設用地增減掛鉤試點，必須經過國土資源部批準，有計劃地穩步推行。對各地在國家批準的掛鉤試點外，以置換、掛鉤等各種名義自行開展的增減掛鉤行為，及時糾正其不規范做法。二是指導原則的統一。所有增減掛鉤試點工作，均統一到以改善農村生產和生活條件為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點，以保護耕地、保障權益為出發點和落腳點。不可將掛鉤政策片面作為解決地方經濟發展用地需求和降低政府土地取得成本的手段，防止大拆大建、侵害農民權益等行為。

土地增減掛鉤兩堅持

“兩堅持”，一是堅持控制周轉指標規模。控制周轉指標規模的意義在于控制好整理規模和節奏，按照新一輪土地利用總體規劃確定的農村建設用地整理總規模，逐年按計劃實施，避免借農村土地整理過快擴張城鎮建設用地規模。具體實施過程中，堅持農村宅基地和村莊建設用地整治所騰出的土地首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的作為周轉指標納入年度土地利用計劃；按照掛鉤項目區落實周轉指標時，首先滿足項目區內農民建房、基礎設施和公共服務設施用地，并留足發展非農產業用地；在此基礎上，仍有剩余的，可作為節余指標調劑使用，按照去年年底中央經濟工作會議提出的以發展中小城市和小城鎮為重點推進城鎮化的要求，節余指標不宜大跨度地安排到中心城市使用。二是堅持實行項目區管理。掛鉤試點政策的前提是設立一個封閉的項目區。也就是說，不論拆舊，還是建新，必須捆綁在一起作為一個整體項目區確定下來，不能“飄著”。掛鉤所有的活動必須在這個項目區內封閉運行，確保項目區內拆舊面積大于建新面積，復墾耕地大于占用耕地，耕地總體質量有提高。

土地增減掛鉤兩完善

“兩完善”，一是完善規劃計劃編制。城鄉建設用地增減掛鉤試點的實質是以空間換效率，需要妥善解決區域整體的問題。地方政府要依據土地利用總體規劃，并按照田、水、路、林、村綜合整治的要求，科學編制農村土地整治規劃，統籌安排增減掛鉤和農用地整理的規模、布局和時序，并與產業發展、新農村建設、生態環境保護等規劃做好協調。其中，項目區選擇安排應有利于促進耕地的成片開發和保護，有利于農民就近就業。在計劃安排上需有的放矢、突出重點，體現差別化管理，對經濟社會發展有需求、增減掛鉤有潛力、地方政府有財力、農民群眾有愿望的地區，適當擴大周轉指標規模；對實施條件相對較差的地區，控制規模、做好引導；對條件尚不具備的地區，暫不批準試點，確保增減掛鉤積極穩妥推進。二是完善實施監督管理。將掛鉤項目納入“一張圖”綜合監管平臺。項目區實施前，要對建新擬占用的農用地和耕地進行面積測量和等級評定，登記入冊。實施過程中，按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則，建立臺賬，對掛鉤周轉指標的下達、使用和歸還進行全程監管。實施完成后，由地方國土資源部門逐級組織開展驗收，并將驗收結果報國土資源部備案。

土地增減掛鉤兩探索

“兩探索”，一是探索形成保障農民權益的制度體系。試點開展初期，國家對農村建設用地整治涉及的權屬調整、補償安置、收益返還等，沒有統一規定，各地自行其是。農民權益的保障、土地財產權利的保護停留在尊重農民意愿，取決于地方政府管理水平。下一階段，需要著力于完善制度和建立機制，研究制定土地權屬管理、收益返還使用等具體辦法，探索引入市場評估體系，完善價格形成機制。二是探索完善農村土地整治制度環境。增減掛鉤在很多地方已逐步與土地流轉、土地整治緊密結合，成為農村土地管理制度的一項綜合性改革。亟需探索整合增減掛鉤、土地整治、集體建設用地流轉三種形式的農村土地管理制度改革政策和措施，充分發揮項目整合、資金融合、掛鉤調節的整裝優勢，促進土地資源、資產、資本“三位一體”管理，提高政策的綜合效益。

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