2011年04月02日國務院辦公廳 播發《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》。通知要求各地采取有力措施，堅決糾正片面追求增加城鎮建設用地指標、擅自開展增減掛鉤試點和擴大試點范圍、違背農民意愿強拆強建等侵害農民權益的行為。

土地收益須全返農村

通知指出，一些地方開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，對統籌城鄉發展發揮了積極作用，但也出現少數地方片面追求增加城鎮建設用地指標、擅自開展增減掛鉤試點和擴大試點范圍、違背農民意愿強拆強建等一些問題，必須堅決予以糾正。通知強調，各地開展農村土地整治要保障農民知情權、參與權和受益權。整治的農村建設用地，首先要復墾為耕地，優先滿足農村各種發展建設用地，經批準將節約指標少量調劑城鎮使用的，土地增值收益須及時全部返還農村。土地整治活動要確保建設用地總量有減少、耕地面積有增加、質量有提高，堅決扭轉重建新、輕拆舊、重城鎮、輕農村的傾向，堅決糾正突破土地利用年度計劃控制、片面追求增加城鎮建設用地指標等偏差，堅決制止實施過程中脫離發展實際、侵害群眾利益等各類違法違規行為。

嚴禁強迫農民住高樓

通知指出，要堅決制止擅自開展土地置換等行為，嚴禁擅自開展建設用地置換、復墾土地周轉等“搭車”行為。嚴禁盲目大拆大建和強迫農民住高樓，要為農民提供多種建房選擇，保持農村特色和風貌，保護具有歷史文化和景觀價值的傳統建筑。要尊重農民意愿并考慮農民實際承受能力，防止不顧條件盲目推進、大拆大建。開展增減掛鉤試點，必須舉行聽證、論證，充分聽取當地農村基層組織和農民的意見。未征得農村集體組織和農民同意，不得開展增減掛鉤試點。必須按明晰產權、維護權益原則，合理分配土地調整使用中的增值收益，防止農村和農民利益受到侵害。

地方違規將扣土地指標

通知強調，嚴禁以整治為名，擴大城鎮建設用地規模。嚴禁在農村土地整治中，違法調整、收回和強迫流轉農民承包地。各級國土資源主管部門要對增減掛鉤試點和農村土地整治項目實行全程監管，向社會公示，接受公眾監督。地方各級政府要對增減掛鉤試點和農村土地整治開展情況進行全面自查清理。國土資源部要會同有關部門組織全面檢查，不符合政策規定的一律叫停，進行整頓、規范和限期整改，對違法違規行為堅決查處。擅自開展增減掛鉤試點、超出試點范圍開展增減掛鉤和建設用地置換或擅自擴大掛鉤周轉指標規模的，嚴肅追究有關地方政府負責人及相關人員責任，并相應扣減土地利用年度計劃指標。

掛鉤周轉指標專項用于控制項目區內建新地塊的規模，同時作為拆舊地塊整理復墾耕地面積的標準。不得作為年度新增建設用地計劃指標使用。

掛鉤周轉指標通常是上級下達，周轉指標必須小于等于拆舊區凈增耕地面積。

也就是，將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地。2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為城鄉建設用地增減掛鉤第一批試點。國土部2008年6月頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》，2008、2009年國土部又分別批準了19省加入增減掛鉤試點，分別是河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、浙江、福建、安徽、江西、河南、廣東、廣西、湖南、貴州、重慶、云南、陜西、寧夏。

需要注意的是：增減掛鉤必須符合土地利用總體規劃，周轉指標在規模上不得超過新增耕地的面積。通俗點說，就是拆舊區復墾新增耕地面積大于等于建新區占用耕地面積加上掛鉤周轉指標規模。掛鉤周轉指標專項用于控制項目區內建新地塊的規模，不得作為年度新增建設用地計劃指標使用。溫家寶總理2007年為確保18億畝耕地紅線曾說，“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。”

城鄉建設用地增減掛鉤是新興起的一項土地規劃活動，它對于改善城鄉人居環境，提高節約集約用地，有著重要的促進作用。21世紀我國的一項偉大的土地改革就是加快城鎮化，推進城鄉建設用地增減掛鉤，對于加快城鎮化效率有著重大的影響。通過對拆舊區土地復墾，還原為農用地；建新區合理配套生活設施，改善農業發展環境和城鄉人居環境。因地制宜，合理布局，通過推行增減掛鉤活動來推進我國的城鎮化進程。

隨著城鄉建設用地增減掛鉤實踐的不斷深入，從國家到地方，從國土部門到各級政府，從管理人員到廣大群眾，無不對此項新政策的認識更加深化 。其多重效應主要體現在：

第一，增減掛鉤是推進城鄉統籌和社會主義新農村建設的有效機制。

要實現城鄉協調發展，必須向農村地區增加投入，提供更多的公共產品。城鎮建設用地增減掛鉤政策為我們找到了一條很好的途徑，它蘊含著重大的戰略理念。實踐證明，實施增減掛鉤，與土地整治、農業產業化發展相結合，有助于改善農業生產條件，促進農業適度規模經營和農村集體經濟發展。同時，實施農村集體建設用地整理節約的土地，依據級差地租原理調劑使用，按照以城帶鄉、以工補農的要求，將獲得的土地級差收益，用于發展農村集體經濟，以及農村基礎設施和公共服務配套設施等建設，既可增加農民收入，提高當地農民生活水平，又改變了農村落后面貌，推動了新農村建設和城鄉一體化發展。山東、天津、寧夏、四川、江蘇等試點縣區將增減掛鉤與新村建設、農村危房改造相結合，整合各類涉農資金，有效解決了農村飲水、通信服務、清潔能源、衛生改廁、環境保護等難題。

第二，增減掛鉤是促進耕地保護和節約集約用地的重要途徑。

我國耕地保護的基本動力主要來自兩個方面，一是政府主導實施土地開發整理項目，重在以建設促保護，實現耕地數量增加、質量提高；二是建設項目占用耕地需要履行“占補平衡”義務，立足于耕地本身不能少。筆者認為，“增減掛鉤”是“占補平衡”思路的合理延伸，是將建設用地整理增加的耕地面積等量核定為建設占用耕地指標，最終實現項目區內耕地面積有增加、質量不降低。江蘇結合增減掛鉤，開展“萬頃良田”建設工程，總建設規模達83萬畝，實施完成后可新增耕地12萬畝。江西、四川、湖北將增減掛鉤作為推進“造地增糧富民工程”、“金土地工程”、“高產農田示范工程”等的重要內容，有效增加了耕地面積。土地的節約集約利用可以表現為少用地，也可以是同樣的土地承載了更多的人口、經濟實體以及更多的建筑。“增減掛鉤”的節地效果是雙重的，通過城鄉用地布局的調整，原有的粗放利用被消滅，新的土地以更集約的方式加以利用。據調研統計，實施增減掛鉤平均可節約用地50%左右。

第三，增減掛鉤是優化土地利用結構和空間布局的重要舉措。

在我國的土地政策體系中，土地開發整理的主要功能是解決土地利用形態破碎和零亂問題、增加耕地面積，主要方式是對零散地塊實行歸并、對廢棄地塊實行復墾；耕地占補平衡政策的主要功能是保護耕地面積，主要方式是要求各地通過農村土地整治、開發未利用土地等途徑，補充相同面積和質量的耕地；集體建設用地流轉政策的主要功能是盤活依法取得的農村集體經營性建設用地，主要方式是通過統一有形的土地市場、公開規范地轉讓土地使用權。但這三項政策均無法根本解決農村房屋和村莊建設用地“散、亂、空”問題，更解決不了城鄉建設用地布局調整優化問題。實施城鄉建設用地增減掛鉤，農村建設用地在規劃的引導下，有計劃地拆建，促進土地在空間上的調整和互換，一定程度上解決了我國農村大部分地區耕地細碎分耕、集體建設用地粗放浪費等問題。

第四，增減掛鉤是深化農村土地管理制度改革的助推器。

“增減掛鉤”涉及土地確權、建設用地布局調整、農民土地權益維護等問題，各地增減掛鉤試點實踐中，圍繞改革農村土地產權制度、規范集體建設用地流轉、構建耕地保護經濟補償機制、建設城鄉統一土地市場、完善土地收益分配機制等，進行了積極探索。如成都市將實施農村集體建設用地整理“節約的建設用地指標掛鉤到符合土地利用總體規劃、城鄉規劃的區域使用，為合法取得集體建設用地”，規定“集體建設用地使用權初次流轉收益大部分歸集體經濟組織所有，縣鄉政府可按一定比例，從流轉收益中提取為城鄉統籌配套建設的資金，用于農業農村發展”。

由于城市缺地，農村缺錢，各地對城鄉建設用地增減掛鉤的熱情很高，正如其他新生事物一樣，增減掛鉤實踐中也出現了一些問題：一是有的地方在國土資源部批準試點之外擅自開展“掛鉤”，擴大了城鎮建設用地規模，在一定程度上沖擊了現行土地利用計劃指標管理，影響了宏觀調控效果。二是在批準的增減掛鉤試點范圍內，一些地方片面追求土地級差收益，違反規定跨縣域調劑使用周轉指標，將節余的指標集中用于中心城市，不利于城鄉統籌發展。三是有的地方村鎮建設規劃滯后，鄉土地規劃修編尚未完成，造成項目區設置與土地利用總體規劃未能充分銜接，增減掛鉤與農業發展、村鎮建設等統籌不夠，降低了增減掛鉤的綜合效益。

這些問題的產生，主要是部分地區對增減掛鉤政策相關規定認識有偏差、做法不規范、管理上存在缺陷。為切實發揮增減掛鉤政策的綜合作用，要在“兩統一、兩堅持、兩完善、兩探索”的基礎上總結經驗，規范推進。

土地增減掛鉤兩統一

“兩統一”，一是審批管理的統一。強調城鄉建設用地增減掛鉤試點，必須經過國土資源部批準，有計劃地穩步推行。對各地在國家批準的掛鉤試點外，以置換、掛鉤等各種名義自行開展的增減掛鉤行為，及時糾正其不規范做法。二是指導原則的統一。所有增減掛鉤試點工作，均統一到以改善農村生產和生活條件為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點，以保護耕地、保障權益為出發點和落腳點。不可將掛鉤政策片面作為解決地方經濟發展用地需求和降低政府土地取得成本的手段，防止大拆大建、侵害農民權益等行為。

土地增減掛鉤兩堅持

“兩堅持”，一是堅持控制周轉指標規模。控制周轉指標規模的意義在于控制好整理規模和節奏，按照新一輪土地利用總體規劃確定的農村建設用地整理總規模，逐年按計劃實施，避免借農村土地整理過快擴張城鎮建設用地規模。具體實施過程中，堅持農村宅基地和村莊建設用地整治所騰出的土地首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的作為周轉指標納入年度土地利用計劃；按照掛鉤項目區落實周轉指標時，首先滿足項目區內農民建房、基礎設施和公共服務設施用地，并留足發展非農產業用地；在此基礎上，仍有剩余的，可作為節余指標調劑使用，按照去年年底中央經濟工作會議提出的以發展中小城市和小城鎮為重點推進城鎮化的要求，節余指標不宜大跨度地安排到中心城市使用。二是堅持實行項目區管理。掛鉤試點政策的前提是設立一個封閉的項目區。也就是說，不論拆舊，還是建新，必須捆綁在一起作為一個整體項目區確定下來，不能“飄著”。掛鉤所有的活動必須在這個項目區內封閉運行，確保項目區內拆舊面積大于建新面積，復墾耕地大于占用耕地，耕地總體質量有提高。

土地增減掛鉤兩完善

“兩完善”，一是完善規劃計劃編制。城鄉建設用地增減掛鉤試點的實質是以空間換效率，需要妥善解決區域整體的問題。地方政府要依據土地利用總體規劃，并按照田、水、路、林、村綜合整治的要求，科學編制農村土地整治規劃，統籌安排增減掛鉤和農用地整理的規模、布局和時序，并與產業發展、新農村建設、生態環境保護等規劃做好協調。其中，項目區選擇安排應有利于促進耕地的成片開發和保護，有利于農民就近就業。在計劃安排上需有的放矢、突出重點，體現差別化管理，對經濟社會發展有需求、增減掛鉤有潛力、地方政府有財力、農民群眾有愿望的地區，適當擴大周轉指標規模；對實施條件相對較差的地區，控制規模、做好引導；對條件尚不具備的地區，暫不批準試點，確保增減掛鉤積極穩妥推進。二是完善實施監督管理。將掛鉤項目納入“一張圖”綜合監管平臺。項目區實施前，要對建新擬占用的農用地和耕地進行面積測量和等級評定，登記入冊。實施過程中，按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則，建立臺賬，對掛鉤周轉指標的下達、使用和歸還進行全程監管。實施完成后，由地方國土資源部門逐級組織開展驗收，并將驗收結果報國土資源部備案。

土地增減掛鉤兩探索

“兩探索”，一是探索形成保障農民權益的制度體系。試點開展初期，國家對農村建設用地整治涉及的權屬調整、補償安置、收益返還等，沒有統一規定，各地自行其是。農民權益的保障、土地財產權利的保護停留在尊重農民意愿，取決于地方政府管理水平。下一階段，需要著力于完善制度和建立機制，研究制定土地權屬管理、收益返還使用等具體辦法，探索引入市場評估體系，完善價格形成機制。二是探索完善農村土地整治制度環境。增減掛鉤在很多地方已逐步與土地流轉、土地整治緊密結合，成為農村土地管理制度的一項綜合性改革。亟需探索整合增減掛鉤、土地整治、集體建設用地流轉三種形式的農村土地管理制度改革政策和措施，充分發揮項目整合、資金融合、掛鉤調節的整裝優勢，促進土地資源、資產、資本“三位一體”管理，提高政策的綜合效益。

2100433B

隨著城鄉建設用地增減掛鉤實踐的不斷深入，從國家到地方，從國土部門到各級政府，從管理人員到廣大群眾，無不對此項新政策的認識更加深化。其多重效應主要體現在：

第一，增減掛鉤是推進城鄉統籌和社會主義新農村建設的有效機制。

要實現城鄉協調發展，必須向農村地區增加投入，提供更多的公共產品。城鎮建設用地增減掛鉤政策為我們找到了一條很好的途徑，它蘊含著重大的戰略理念。實踐證明，實施增減掛鉤，與土地整治、農業產業化發展相結合，有助于改善農業生產條件，促進農業適度規模經營和農村集體經濟發展。同時，實施農村集體建設用地整理節約的土地，依據級差地租原理調劑使用，按照以城帶鄉、以工補農的要求，將獲得的土地級差收益，用于發展農村集體經濟，以及農村基礎設施和公共服務配套設施等建設，既可增加農民收入，提高當地農民生活水平，又改變了農村落后面貌，推動了新農村建設和城鄉一體化發展。山東、天津、寧夏、四川、江蘇等試點縣區將增減掛鉤與新村建設、農村危房改造相結合，整合各類涉農資金，有效解決了農村飲水、通信服務、清潔能源、衛生改廁、環境保護等難題。

第二，增減掛鉤是促進耕地保護和節約集約用地的重要途徑。

我國耕地保護的基本動力主要來自兩個方面，一是政府主導實施土地開發整理項目，重在以建設促保護，實現耕地數量增加、質量提高；二是建設項目占用耕地需要履行“占補平衡”義務，立足于耕地本身不能少。筆者認為，“增減掛鉤”是“占補平衡”思路的合理延伸，是將建設用地整理增加的耕地面積等量核定為建設占用耕地指標，最終實現項目區內耕地面積有增加、質量不降低。江蘇結合增減掛鉤，開展“萬頃良田”建設工程，總建設規模達83萬畝，實施完成后可新增耕地12萬畝。江西、四川、湖北將增減掛鉤作為推進“造地增糧富民工程”、“金土地工程”、“高產農田示范工程”等的重要內容，有效增加了耕地面積。土地的節約集約利用可以表現為少用地，也可以是同樣的土地承載了更多的人口、經濟實體以及更多的建筑。“增減掛鉤”的節地效果是雙重的，通過城鄉用地布局的調整，原有的粗放利用被消滅，新的土地以更集約的方式加以利用。據調研統計，實施增減掛鉤平均可節約用地50%左右。

第三，增減掛鉤是優化土地利用結構和空間布局的重要舉措。

在我國的土地政策體系中，土地開發整理的主要功能是解決土地利用形態破碎和零亂問題、增加耕地面積，主要方式是對零散地塊實行歸并、對廢棄地塊實行復墾；耕地占補平衡政策的主要功能是保護耕地面積，主要方式是要求各地通過農村土地整治、開發未利用土地等途徑，補充相同面積和質量的耕地；集體建設用地流轉政策的主要功能是盤活依法取得的農村集體經營性建設用地，主要方式是通過統一有形的土地市場、公開規范地轉讓土地使用權。但這三項政策均無法根本解決農村房屋和村莊建設用地“散、亂、空”問題，更解決不了城鄉建設用地布局調整優化問題。實施城鄉建設用地增減掛鉤，農村建設用地在規劃的引導下，有計劃地拆建，促進土地在空間上的調整和互換，一定程度上解決了我國農村大部分地區耕地細碎分耕、集體建設用地粗放浪費等問題。

第四，增減掛鉤是深化農村土地管理制度改革的助推器。

“增減掛鉤”涉及土地確權、建設用地布局調整、農民土地權益維護等問題，各地增減掛鉤試點實踐中，圍繞改革農村土地產權制度、規范集體建設用地流轉、構建耕地保護經濟補償機制、建設城鄉統一土地市場、完善土地收益分配機制等，進行了積極探索。如成都市將實施農村集體建設用地整理“節約的建設用地指標掛鉤到符合土地利用總體規劃、城鄉規劃的區域使用，為合法取得集體建設用地”，規定“集體建設用地使用權初次流轉收益大部分歸集體經濟組織所有，縣鄉政府可按一定比例，從流轉收益中提取為城鄉統籌配套建設的資金，用于農業農村發展”。

由于城市缺地，農村缺錢，各地對城鄉建設用地增減掛鉤的熱情很高，正如其他新生事物一樣，增減掛鉤實踐中也出現了一些問題：一是有的地方在國土資源部批準試點之外擅自開展“掛鉤”，擴大了城鎮建設用地規模，在一定程度上沖擊了現行土地利用計劃指標管理，影響了宏觀調控效果。二是在批準的增減掛鉤試點范圍內，一些地方片面追求土地級差收益，違反規定跨縣域調劑使用周轉指標，將節余的指標集中用于中心城市，不利于城鄉統籌發展。三是有的地方村鎮建設規劃滯后，鄉土地規劃修編尚未完成，造成項目區設置與土地利用總體規劃未能充分銜接，增減掛鉤與農業發展、村鎮建設等統籌不夠，降低了增減掛鉤的綜合效益。

這些問題的產生，主要是部分地區對增減掛鉤政策相關規定認識有偏差、做法不規范、管理上存在缺陷。為切實發揮增減掛鉤政策的綜合作用，要在“兩統一、兩堅持、兩完善、兩探索”的基礎上總結經驗，規范推進。

城鄉建設用地增減掛鉤兩統一

“兩統一”，一是審批管理的統一。強調城鄉建設用地增減掛鉤試點，必須經過國土資源部批準，有計劃地穩步推行。對各地在國家批準的掛鉤試點外，以置換、掛鉤等各種名義自行開展的增減掛鉤行為，及時糾正其不規范做法。二是指導原則的統一。所有增減掛鉤試點工作，均統一到以改善農村生產和生活條件為目標，以優化用地結構和節約集約用地為重點，以保護耕地、保障權益為出發點和落腳點。不可將掛鉤政策片面作為解決地方經濟發展用地需求和降低政府土地取得成本的手段，防止大拆大建、侵害農民權益等行為。

城鄉建設用地增減掛鉤兩堅持

“兩堅持”，一是堅持控制周轉指標規模。控制周轉指標規模的意義在于控制好整理規模和節奏，按照新一輪土地利用總體規劃確定的農村建設用地整理總規模，逐年按計劃實施，避免借農村土地整理過快擴張城鎮建設用地規模。具體實施過程中，堅持農村宅基地和村莊建設用地整治所騰出的土地首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的作為周轉指標納入年度土地利用計劃；按照掛鉤項目區落實周轉指標時，首先滿足項目區內農民建房、基礎設施和公共服務設施用地，并留足發展非農產業用地；在此基礎上，仍有剩余的，可作為節余指標調劑使用，按照去年年底中央經濟工作會議提出的以發展中小城市和小城鎮為重點推進城鎮化的要求，節余指標不宜大跨度地安排到中心城市使用。二是堅持實行項目區管理。掛鉤試點政策的前提是設立一個封閉的項目區。也就是說，不論拆舊，還是建新，必須捆綁在一起作為一個整體項目區確定下來，不能“飄著”。掛鉤所有的活動必須在這個項目區內封閉運行，確保項目區內拆舊面積大于建新面積，復墾耕地大于占用耕地，耕地總體質量有提高。

城鄉建設用地增減掛鉤兩完善

“兩完善”，一是完善規劃計劃編制。城鄉建設用地增減掛鉤試點的實質是以空間換效率，需要妥善解決區域整體的問題。地方政府要依據土地利用總體規劃，并按照田、水、路、林、村綜合整治的要求，科學編制農村土地整治規劃，統籌安排增減掛鉤和農用地整理的規模、布局和時序，并與產業發展、新農村建設、生態環境保護等規劃做好協調。其中，項目區選擇安排應有利于促進耕地的成片開發和保護，有利于農民就近就業。在計劃安排上需有的放矢、突出重點，體現差別化管理，對經濟社會發展有需求、增減掛鉤有潛力、地方政府有財力、農民群眾有愿望的地區，適當擴大周轉指標規模；對實施條件相對較差的地區，控制規模、做好引導；對條件尚不具備的地區，暫不批準試點，確保增減掛鉤積極穩妥推進。二是完善實施監督管理。將掛鉤項目納入“一張圖”綜合監管平臺。項目區實施前，要對建新擬占用的農用地和耕地進行面積測量和等級評定，登記入冊。實施過程中，按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則，建立臺賬，對掛鉤周轉指標的下達、使用和歸還進行全程監管。實施完成后，由地方國土資源部門逐級組織開展驗收，并將驗收結果報國土資源部備案。

城鄉建設用地增減掛鉤兩探索

“兩探索”，一是探索形成保障農民權益的制度體系。試點開展初期，國家對農村建設用地整治涉及的權屬調整、補償安置、收益返還等，沒有統一規定，各地自行其是。農民權益的保障、土地財產權利的保護停留在尊重農民意愿，取決于地方政府管理水平。下一階段，需要著力于完善制度和建立機制，研究制定土地權屬管理、收益返還使用等具體辦法，探索引入市場評估體系，完善價格形成機制。二是探索完善農村土地整治制度環境。增減掛鉤在很多地方已逐步與土地流轉、土地整治緊密結合，成為農村土地管理制度的一項綜合性改革。亟需探索整合增減掛鉤、土地整治、集體建設用地流轉三種形式的農村土地管理制度改革政策和措施，充分發揮項目整合、資金融合、掛鉤調節的整裝優勢，促進土地資源、資產、資本“三位一體”管理，提高政策的綜合效益。