中國有悠久的農田水利建設的歷史。早在夏商時期，人們就把土地規劃成井田。井田即方塊田，把土地按相等的面積作整齊劃分，灌溉渠道布置在各塊耕地之間。五代兩宋時期建設了太湖圩田。明清時期建設了江漢平原的垸田及珠江三角洲的基圍等。這些小型農田水利形式在以后得到繼承和發展。至20世紀50年代初期，中國修建了許多近代灌溉工程，干支級渠道比較順直整齊，但對田間渠系和田塊沒有及時進行建設和整修，田間工程配套不全。旱作灌區，土地不平整，大畦漫灌，水量浪費嚴重；水稻灌區串灌串排現象普遍存在，不僅影響合理灌溉、排水曬田，而且造成肥料流失、水量浪費。另一方面，田塊面積小，形狀不規則，與農業機械化生產很不適應。

農田水利建設就是通過興修為農田服務的水利設施，包括灌溉、排水、除澇和防治鹽、漬災害等，建設旱澇保收、高產穩定的基本農田。

主要內容是：整修田間灌排渠系，平整土地，擴大田塊，改良低產土壤，修筑道路和植樹造林等。小型農田水利建設的基本任務，是通過興修各種農田水利工程設施和采取其他各種措施，調節和改良農田水分狀況和地區水利條件，使之滿足農業生產發展的需要，促進農業的穩產高產。①采取蓄水、引水、跨流域調水等措施調節水資源的時空分布，為充分利用水、土資源和發展農業創造良好條件；②采取灌溉、排水等措施調節農田水分狀況，滿足農作物需水要求，改良低產土壤，提高農業生產水平。

農田水利建設難題主要有 ：

土地出讓收益難修水

投入不足是造成農田水利建設落后的主要原因。為此，2011年中央“1號文件”第一次提出從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設。土地出讓收益指的是政府出讓國有土地使用權取得的土地出讓收入，扣除當年從地方國庫中實際支付的征地和拆遷補償支出、土地開發支出等相關成本性支出項目后部分。

這一指標含金量極高。2010年全國土地出讓金總額高達2.9萬億元，其中收益約8000億元，依照10%的比例推算，用于農田水利建設的新增資金將達800億元，這超過了2010年中央和地方財政資金總和。

由于土地出讓收益大多掌握在區縣政府，而中央和省對縣區級政府能否足額提取并沒有多少有效的控制手段。在過去數年，中央“1號文件”也曾提出15%的類似提法，但實際落實并不理想。

土地出讓收益已經成為地方政府預算外收入最主要的來源，有些地方其占比重高達70%，成為地方政府的“第二財政”。但由于沒有納入預算管理，使用不規范，就連全國土地出讓的具體數字，國土部門和財政部門的說法也各不相同。

熟悉內情的人士認為，一些地方采取將土地出讓金的成本做大,從而減少實際收益。

為此，有學者提出改土地出讓收益為土地出讓金，按土地出讓總收入提取一定的比例，浙江省提出土地出讓收入的2%用于農田水利建設。據悉，2%-3%的比例獲得更多認可。

由于各級政府多有負債，土地出讓金維系政府運轉作用日益突出，各級政府少真金白銀用于農田水利，并不被部分學者和官員看好。水利部門一位官員估計，最多可落實500億元。

另一個棘手問題是土地出讓收益地區不均衡問題。約75%的土地出讓收益集中在東部，但很多東部地區的農田水利建設任務并不重。中西部地區，尤其是農業大縣，農田水利建設欠賬多，建設任務重，而土地出讓收益往往很少。

為此，相關部門提出了跨區域統籌使用的建議，但這遭到了部分發達省份的反對。上述專家認為，東部地區的土地出讓收入是比較多，但要做的事并不少，而且建設規格比西部地區高，建設資金需求并不小。

水利部農村水利司副司長倪文進告訴《財經》記者，財政部、水利部正在積極研究具體的落實政策。水利部建議中央和省統籌一部分土地出讓收益，支持糧食主產區、中西部地區改善農業生產條件。

中國科學院-清華大學國情研究中心副主任王亞華建議，在加強跨區域的轉移支付的同時，制定相應的政策，允許東部地區的土地出讓收益用于非農田水利的水利建設項目。

財政部、水利部印發一份農田水利建設資金計提、清算的具體辦法的文件——《關于從土地出讓收益中計提農田水利建設資金有關事項的通知》，文件要求各地足額提取、定向使用，將10%的土地出讓收益用于農田水利建設。

文件規定，農田水利建設資金實行專款專用，專項用于農田水利設施建設，并重點向糧食主產區傾斜。具體使用范圍包括：小型農田水利設施、田間工程和灌區末級渠系的新建、修復、續建、配套、改造；山丘區小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建設；發展節水灌溉，推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌滴灌等技術；牧區農田水利建設。同時，也可以用于上述農田水利設施的日常維護支出，但不得用于人員經費、公用經費等經常性開支。

中央政府如何統籌，方案尚未最后敲定，但提取比例極有可能為30%左右，約900億元。

地方政府配套分歧

中央“1號文件”出臺后，一些縣市水利局、發改委便忙碌起來，加緊制定規劃，上報項目。據了解，一些原本要上馬的項目被加快推進，另一些因資金困難而無法上馬的項目也有望爭取到。

“有了項目才有錢，沒有項目，不可能搞來錢先放著讓你再統籌使用。”山東水利部門一位官員告訴《財經》記者。由于所有的水利資金都是以項目形式劃撥，申報項目，爭取國家相關部委支持，成為當下一些地方政府的急務。

不過，隨著中央水利投資的大幅增長，地方政府的配套缺口和壓力也越來越大。

《財經》記者在多省采訪了解到，縣市預算內資金往往用于項目的前期規劃，中央投入多少、地方配套多少的“釣魚政策”，演變成了地方的“反釣魚政策”，即在中央投資到位后，地方承諾的配套資金并未到位。

2010年的統計數據也證明了這一點，全年農田水利基本建設投資1139.15億元，其中市級政府和縣級政府，投資額僅僅是97.86億元和152.75億元，剛剛超過兩成。

社科院農村發展研究所課題組認為，水利資金投入結構變化可分為三個階段，第一階段是1988年-1996年所有水利骨干項目投資均由中央財政承擔；1997年-2003年在中央財政資金的引導下，地方政府逐步增加對項目的配套，通過組織和動員，擴大自籌資金的投入比重；2004年后，在中央財政資金帶動下，地方財政配套和自籌資金逐步成為項目的投資主體。

“十一五”期間，中央水利建設投資2934億元，地方水利建設投資4000多億元。但業內人士分析指出，地方水利建設投資增長主要得益于省級政府，在4000多億元中，省級投入2947億元，占七成以上，擁有大量土地出讓收益的區縣政府投入僅占兩成。

水利建設投資渠道較多，例如預算內固定資產投資、財政專項資金、水利建設基金、金融機構貸款、外資及其他社會資金。由于農田水利項目公益性強，社會資金往往不愿意進入，政府財政資金仍然是投入的主要來源。

《財經》記者在多地調查發現，無論東部還是中西部地區縣市官員均認為，中央應該加大投入，減少地方配套。中央一些部委官員則認為，預算外的土地出讓收益較多，應該加大對農田水利的投入。

與投入渠道同樣重要的，是農田水利建設資金的整合機制。

全國人大2009年的一份專題調研報告指出，農田水利建設直接投入項目有九項，涉及國家七八個部門和更多的運行環節。其中國家發改委和水利部負責大型灌區續建配套、節水改造、灌排泵站改造等項目；財政部和水利部負責小型農田水利建設補助專項資金；國家農業綜合開發辦負責農業綜合開發中低產田改造項目；國土部和財政部負責土地開發整理項目；國家發改委、農業部負責大型商品糧基地和優質糧產業工程項目等。

由于涉及部門較多，所以資金整合難度大，這勢必會影響資金使用效率，且項目監督評估難度大。

社科院農村發展研究所研究報告建議，加大省級資金整合力度，省財政積極協調、歸并和本級安排的有關涉及農田水利建設資金；縣級政府在農田水利建設總體規劃引導下，打捆使用農業綜合開發、土地整理、灌區續建配套與節水改造等資金。

管護新機制難建立

政府舉辦的專門管理機構運轉困難，而對末端渠系管理的民間組織——農民用水協會，實際上也是運轉困難，往往難以發揮作用。

在實際運行中，農民用水協會經費難以保障，僅靠收水費對工程進行簡單的清淤維修，難以解決根本問題，從而導致農民對協會失去信心，甚至導致協會難以運轉下去。

社科院農村發展研究所研究報告認為，農村水利設施管護主體缺失和能力不足是存在的突出問題。今后政府應該通過產權、補助、補償等多種方式，大力扶持用水合作組織，從根本上解決管護難題。

①全面規劃。

②因地制宜地制定具體建設規劃。

③規劃以治水為中心，實行山、水、田、林、路綜合治理。

④建設規劃與中小流域治理規劃相結合。

黨的十八大對深化水利改革，加快水利發展，加強水利建設提出明確要求。今冬明春農田水利建設要以科學發展觀為指導，深入貫徹落實黨的十八大精神和中央治水興水決策部署，統籌規劃、標本兼治，因地制宜、科學安排，突出重點、整體推進，廣泛動員全社會掀起大干水利新高潮，著力提高防汛抗旱減災能力、供水保障能力和水土資源利用效率，力爭在政策支持上有新突破，在組織發動上有新舉措，在資金投入上有新增長，在綜合效益上有新提高，在惠及民生上有新成效。

為此，要重點抓好以下六項工作：

一是加快修復水毀災毀水利工程，突出抓好防洪薄弱環節建設。要在今年冬季修復各類灌溉設施，確保明年春灌用水；在明年汛前全面修復各類防洪設施，確保明年度汛安全。大力推進中小河流治理、病險水庫水閘除險加固、山洪災害防治等防洪薄弱環節建設，全面實施全國抗旱規劃，建設一批抗旱水源工程。

二是加快灌區續建配套與節水改造，不斷完善農田灌排體系。進一步增加大中型灌區續建配套與節水改造投入，做到完成一批、驗收一批、銷號一批。積極推進大中型灌溉排澇泵站更新改造，在有條件的地方新建一批灌區，加強重點澇區治理，不斷提高農田灌排骨干工程的配套率和完好率。

三是加快小型農田水利工程建設，著力解決“最后一公里”問題。突出抓好1250個小型農田水利重點縣建設，大力加強田間工程、末級渠系及涵閘泵站建設，因地制宜興建“五小水利”工程，集中連片、整體推進縣域農田水利建設，進一步擴大旱澇保收高標準農田面積。

四是加快推進東北四省（區）節水增糧行動，大力發展高效節水灌溉。抓緊實施東北四省（區）節水增糧行動，積極推進西北、華北規模化高效節水灌溉前期工作，完善節水灌溉設備補貼等政策，集中力量建設一批規模化高效節水灌溉示范片區，力爭新增高效節水灌溉面積2000萬畝以上。

五是加快水土保持生態建設，努力改善農村人居環境。加大坡耕地綜合整治力度，實施革命老區水土流失重點治理，推進生態清潔型小流域建設，抓好牧區節水灌溉飼草料地建設，加快農村水電增效擴容改造、水電新農村電氣化縣和小水電代燃料生態保護工程建設，大力開展農村水環境綜合整治。

六是加快農村飲水安全工程建設，積極發展集中供水工程。優先考慮城鄉供水管網向農村延伸，鼓勵發展集中供水工程，提高農村自來水普及率，強化水源地保護和水質監測，創新農村水利建設管理體制，確保明年再解決6000萬農村人口飲水安全問題，為“十二五”全面解決農村飲水安全問題奠定堅實基礎。

搞好農田水利建設意義重大。要進一步強化保障措施，扎實做好各項工作，確保如期完成年度目標任務。

一是著力落實工作責任。要全面落實行政首長負責制，明確部門分工，逐級簽訂責任書，建立健全績效考核和激勵獎懲機制，確保目標任務、保障措施、監督檢查落實到位。領導干部要帶頭參加冬春農田水利建設，切實發揮好示范帶動作用。

二是著力加大資金投入。要進一步加大公共財政投入，加強資金整合，全面落實從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設的政策，繼續完善民辦公助、以獎代補、農機具購置補貼、財政貼息、金融支持等各項政策，鼓勵和引導社會資金投入冬春農田水利建設。

三是著力搞好組織發動。要把農田水利建設作為貫徹落實黨的十八大精神的具體舉措，通過多種方式，廣泛發動群眾參與。加大宣傳力度，大力宣傳農田水利建設的新進展、新成效和新經驗，樹立一批典型，營造全社會大干農田水利的良好氛圍。

四是著力抓好監督檢查。要將農田水利建設與中央決策部署貫徹落實情況監督檢查結合起來，充分發揮紀檢、監察、審計、稽察等部門作用，采取專項督查、隨機抽查、交叉檢查等方式，確保農田水利建設的進度、質量和效益，確保工程安全、資金安全、生產安全、干部安全。

五是著力加強技術指導。地方各級水利部門要主動當好地方黨委政府參謀，科學制定冬春農田水利建設實施方案，深化細化實化進度安排和保障措施，組織動員廣大水利技術人員，走進田間地頭，深入水利一線，有針對性地提供技術培訓、指導和服務。

六是著力完善體制機制。要加強基層水利服務體系建設，大力扶持農民用水合作組織和抗旱服務隊、防汛機動搶險隊、灌溉試驗站等專業服務組織建設，積極推進小型農田水利工程產權制度改革，全面落實農田灌排工程運行管理費用財政補助政策，加快建立農田水利建設新機制。 2100433B

小型農田水利建設主要指灌溉面積1萬畝、除澇面積3萬畝、庫容10萬立方米、渠道流量1立方米每秒、機電泵站裝機容量1千千瓦以下的小型水利工程建設，不包括萬畝以上灌區的渠系工程。

為加強小型農田水利建設，提高防災抗災能力，2005年中央財政設立了小型農田水利設施建設補助專項資金，采取“民辦公助”方式對小型農田水利建設給予適當補助。2009至2010年，中央財政累計安排100億元，補助850個縣建設小型農田水利設施，其中13個糧食主產省521個縣，占61.3%。

2011年中央1號文件進一步提出：“健全農田水利建設新機制，中央和省級財政要大幅增加專項補助資金，市、縣兩級政府也要切實增加農田水利建設投入，引導農民自愿投工投勞。加快推進小型農田水利重點縣建設，優先安排產糧大縣，加強灌區末級渠系建設和田間工程配套，促進旱澇保收高標準農田建設。”中央決定，2011年增加小型農田水利重點縣建設補助、村級公益事業一事一議財政獎補和以工代賑投資等中央專項資金規模30億元以上，主要用于引導糧食主產區農民開展農田水利基礎設施建設。 2100433B