為此，要重點抓好以下六項工作：

一是加快修復(fù)水毀災(zāi)毀水利工程，突出抓好防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。要在今年冬季修復(fù)各類灌溉設(shè)施，確保明年春灌用水；在明年汛前全面修復(fù)各類防洪設(shè)施，確保明年度汛安全。大力推進中小河流治理、病險水庫水閘除險加固、山洪災(zāi)害防治等防洪薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，全面實施全國抗旱規(guī)劃，建設(shè)一批抗旱水源工程。

二是加快灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，不斷完善農(nóng)田灌排體系。進一步增加大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造投入，做到完成一批、驗收一批、銷號一批。積極推進大中型灌溉排澇泵站更新改造，在有條件的地方新建一批灌區(qū)，加強重點澇區(qū)治理，不斷提高農(nóng)田灌排骨干工程的配套率和完好率。

三是加快小型農(nóng)田水利工程建設(shè)，著力解決“最后一公里”問題。突出抓好1250個小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)，大力加強田間工程、末級渠系及涵閘泵站建設(shè)，因地制宜興建“五小水利”工程，集中連片、整體推進縣域農(nóng)田水利建設(shè)，進一步擴大旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積。

四是加快推進東北四省（區(qū)）節(jié)水增糧行動，大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉。抓緊實施東北四省（區(qū)）節(jié)水增糧行動，積極推進西北、華北規(guī)模化高效節(jié)水灌溉前期工作，完善節(jié)水灌溉設(shè)備補貼等政策，集中力量建設(shè)一批規(guī)模化高效節(jié)水灌溉示范片區(qū)，力爭新增高效節(jié)水灌溉面積2000萬畝以上。

五是加快水土保持生態(tài)建設(shè)，努力改善農(nóng)村人居環(huán)境。加大坡耕地綜合整治力度，實施革命老區(qū)水土流失重點治理，推進生態(tài)清潔型小流域建設(shè)，抓好牧區(qū)節(jié)水灌溉飼草料地建設(shè)，加快農(nóng)村水電增效擴容改造、水電新農(nóng)村電氣化縣和小水電代燃料生態(tài)保護工程建設(shè)，大力開展農(nóng)村水環(huán)境綜合整治。

六是加快農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，積極發(fā)展集中供水工程。優(yōu)先考慮城鄉(xiāng)供水管網(wǎng)向農(nóng)村延伸，鼓勵發(fā)展集中供水工程，提高農(nóng)村自來水普及率，強化水源地保護和水質(zhì)監(jiān)測，創(chuàng)新農(nóng)村水利建設(shè)管理體制，確保明年再解決6000萬農(nóng)村人口飲水安全問題，為“十二五”全面解決農(nóng)村飲水安全問題奠定堅實基礎(chǔ)。

黨的十八大對深化水利改革，加快水利發(fā)展，加強水利建設(shè)提出明確要求。今冬明春農(nóng)田水利建設(shè)要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹落實黨的十八大精神和中央治水興水決策部署，統(tǒng)籌規(guī)劃、標(biāo)本兼治，因地制宜、科學(xué)安排，突出重點、整體推進，廣泛動員全社會掀起大干水利新高潮，著力提高防汛抗旱減災(zāi)能力、供水保障能力和水土資源利用效率，力爭在政策支持上有新突破，在組織發(fā)動上有新舉措，在資金投入上有新增長，在綜合效益上有新提高，在惠及民生上有新成效。

①全面規(guī)劃。

②因地制宜地制定具體建設(shè)規(guī)劃。

③規(guī)劃以治水為中心，實行山、水、田、林、路綜合治理。

④建設(shè)規(guī)劃與中小流域治理規(guī)劃相結(jié)合。

農(nóng)田水利建設(shè)難題主要有 ：

土地出讓收益難修水

投入不足是造成農(nóng)田水利建設(shè)落后的主要原因。為此，2011年中央“1號文件”第一次提出從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)。土地出讓收益指的是政府出讓國有土地使用權(quán)取得的土地出讓收入，扣除當(dāng)年從地方國庫中實際支付的征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出等相關(guān)成本性支出項目后部分。

這一指標(biāo)含金量極高。2010年全國土地出讓金總額高達2.9萬億元，其中收益約8000億元，依照10%的比例推算，用于農(nóng)田水利建設(shè)的新增資金將達800億元，這超過了2010年中央和地方財政資金總和。

由于土地出讓收益大多掌握在區(qū)縣政府，而中央和省對縣區(qū)級政府能否足額提取并沒有多少有效的控制手段。在過去數(shù)年，中央“1號文件”也曾提出15%的類似提法，但實際落實并不理想。

土地出讓收益已經(jīng)成為地方政府預(yù)算外收入最主要的來源，有些地方其占比重高達70%，成為地方政府的“第二財政”。但由于沒有納入預(yù)算管理，使用不規(guī)范，就連全國土地出讓的具體數(shù)字，國土部門和財政部門的說法也各不相同。

熟悉內(nèi)情的人士認(rèn)為，一些地方采取將土地出讓金的成本做大,從而減少實際收益。

為此，有學(xué)者提出改土地出讓收益為土地出讓金，按土地出讓總收入提取一定的比例，浙江省提出土地出讓收入的2%用于農(nóng)田水利建設(shè)。據(jù)悉，2%-3%的比例獲得更多認(rèn)可。

由于各級政府多有負(fù)債，土地出讓金維系政府運轉(zhuǎn)作用日益突出，各級政府少真金白銀用于農(nóng)田水利，并不被部分學(xué)者和官員看好。水利部門一位官員估計，最多可落實500億元。

另一個棘手問題是土地出讓收益地區(qū)不均衡問題。約75%的土地出讓收益集中在東部，但很多東部地區(qū)的農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)并不重。中西部地區(qū)，尤其是農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)田水利建設(shè)欠賬多，建設(shè)任務(wù)重，而土地出讓收益往往很少。

為此，相關(guān)部門提出了跨區(qū)域統(tǒng)籌使用的建議，但這遭到了部分發(fā)達省份的反對。上述專家認(rèn)為，東部地區(qū)的土地出讓收入是比較多，但要做的事并不少，而且建設(shè)規(guī)格比西部地區(qū)高，建設(shè)資金需求并不小。

水利部農(nóng)村水利司副司長倪文進告訴《財經(jīng)》記者，財政部、水利部正在積極研究具體的落實政策。水利部建議中央和省統(tǒng)籌一部分土地出讓收益，支持糧食主產(chǎn)區(qū)、中西部地區(qū)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

中國科學(xué)院-清華大學(xué)國情研究中心副主任王亞華建議，在加強跨區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付的同時，制定相應(yīng)的政策，允許東部地區(qū)的土地出讓收益用于非農(nóng)田水利的水利建設(shè)項目。

財政部、水利部印發(fā)一份農(nóng)田水利建設(shè)資金計提、清算的具體辦法的文件——《關(guān)于從土地出讓收益中計提農(nóng)田水利建設(shè)資金有關(guān)事項的通知》，文件要求各地足額提取、定向使用，將10%的土地出讓收益用于農(nóng)田水利建設(shè)。

文件規(guī)定，農(nóng)田水利建設(shè)資金實行專款專用，專項用于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，并重點向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。具體使用范圍包括：小型農(nóng)田水利設(shè)施、田間工程和灌區(qū)末級渠系的新建、修復(fù)、續(xù)建、配套、改造；山丘區(qū)小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建設(shè)；發(fā)展節(jié)水灌溉，推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌滴灌等技術(shù)；牧區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)。同時，也可以用于上述農(nóng)田水利設(shè)施的日常維護支出，但不得用于人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等經(jīng)常性開支。

中央政府如何統(tǒng)籌，方案尚未最后敲定，但提取比例極有可能為30%左右，約900億元。

地方政府配套分歧

中央“1號文件”出臺后，一些縣市水利局、發(fā)改委便忙碌起來，加緊制定規(guī)劃，上報項目。據(jù)了解，一些原本要上馬的項目被加快推進，另一些因資金困難而無法上馬的項目也有望爭取到。

“有了項目才有錢，沒有項目，不可能搞來錢先放著讓你再統(tǒng)籌使用。”山東水利部門一位官員告訴《財經(jīng)》記者。由于所有的水利資金都是以項目形式劃撥，申報項目，爭取國家相關(guān)部委支持，成為當(dāng)下一些地方政府的急務(wù)。

不過，隨著中央水利投資的大幅增長，地方政府的配套缺口和壓力也越來越大。

《財經(jīng)》記者在多省采訪了解到，縣市預(yù)算內(nèi)資金往往用于項目的前期規(guī)劃，中央投入多少、地方配套多少的“釣魚政策”，演變成了地方的“反釣魚政策”，即在中央投資到位后，地方承諾的配套資金并未到位。

2010年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也證明了這一點，全年農(nóng)田水利基本建設(shè)投資1139.15億元，其中市級政府和縣級政府，投資額僅僅是97.86億元和152.75億元，剛剛超過兩成。

社科院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組認(rèn)為，水利資金投入結(jié)構(gòu)變化可分為三個階段，第一階段是1988年-1996年所有水利骨干項目投資均由中央財政承擔(dān)；1997年-2003年在中央財政資金的引導(dǎo)下，地方政府逐步增加對項目的配套，通過組織和動員，擴大自籌資金的投入比重；2004年后，在中央財政資金帶動下，地方財政配套和自籌資金逐步成為項目的投資主體。

“十一五”期間，中央水利建設(shè)投資2934億元，地方水利建設(shè)投資4000多億元。但業(yè)內(nèi)人士分析指出，地方水利建設(shè)投資增長主要得益于省級政府，在4000多億元中，省級投入2947億元，占七成以上，擁有大量土地出讓收益的區(qū)縣政府投入僅占兩成。

水利建設(shè)投資渠道較多，例如預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資、財政專項資金、水利建設(shè)基金、金融機構(gòu)貸款、外資及其他社會資金。由于農(nóng)田水利項目公益性強，社會資金往往不愿意進入，政府財政資金仍然是投入的主要來源。

《財經(jīng)》記者在多地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無論東部還是中西部地區(qū)縣市官員均認(rèn)為，中央應(yīng)該加大投入，減少地方配套。中央一些部委官員則認(rèn)為，預(yù)算外的土地出讓收益較多，應(yīng)該加大對農(nóng)田水利的投入。

與投入渠道同樣重要的，是農(nóng)田水利建設(shè)資金的整合機制。

全國人大2009年的一份專題調(diào)研報告指出，農(nóng)田水利建設(shè)直接投入項目有九項，涉及國家七八個部門和更多的運行環(huán)節(jié)。其中國家發(fā)改委和水利部負(fù)責(zé)大型灌區(qū)續(xù)建配套、節(jié)水改造、灌排泵站改造等項目；財政部和水利部負(fù)責(zé)小型農(nóng)田水利建設(shè)補助專項資金；國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中低產(chǎn)田改造項目；國土部和財政部負(fù)責(zé)土地開發(fā)整理項目；國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)大型商品糧基地和優(yōu)質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)工程項目等。

由于涉及部門較多，所以資金整合難度大，這勢必會影響資金使用效率，且項目監(jiān)督評估難度大。

社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究報告建議，加大省級資金整合力度，省財政積極協(xié)調(diào)、歸并和本級安排的有關(guān)涉及農(nóng)田水利建設(shè)資金；縣級政府在農(nóng)田水利建設(shè)總體規(guī)劃引導(dǎo)下，打捆使用農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整理、灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造等資金。

管護新機制難建立

政府舉辦的專門管理機構(gòu)運轉(zhuǎn)困難，而對末端渠系管理的民間組織——農(nóng)民用水協(xié)會，實際上也是運轉(zhuǎn)困難，往往難以發(fā)揮作用。

在實際運行中，農(nóng)民用水協(xié)會經(jīng)費難以保障，僅靠收水費對工程進行簡單的清淤維修，難以解決根本問題，從而導(dǎo)致農(nóng)民對協(xié)會失去信心，甚至導(dǎo)致協(xié)會難以運轉(zhuǎn)下去。

社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究報告認(rèn)為，農(nóng)村水利設(shè)施管護主體缺失和能力不足是存在的突出問題。今后政府應(yīng)該通過產(chǎn)權(quán)、補助、補償?shù)榷喾N方式，大力扶持用水合作組織，從根本上解決管護難題。

中國有悠久的農(nóng)田水利建設(shè)的歷史。早在夏商時期，人們就把土地規(guī)劃成井田。井田即方塊田，把土地按相等的面積作整齊劃分，灌溉渠道布置在各塊耕地之間。五代兩宋時期建設(shè)了太湖圩田。明清時期建設(shè)了江漢平原的垸田及珠江三角洲的基圍等。這些小型農(nóng)田水利形式在以后得到繼承和發(fā)展。至20世紀(jì)50年代初期，中國修建了許多近代灌溉工程，干支級渠道比較順直整齊，但對田間渠系和田塊沒有及時進行建設(shè)和整修，田間工程配套不全。旱作灌區(qū)，土地不平整，大畦漫灌，水量浪費嚴(yán)重；水稻灌區(qū)串灌串排現(xiàn)象普遍存在，不僅影響合理灌溉、排水曬田，而且造成肥料流失、水量浪費。另一方面，田塊面積小，形狀不規(guī)則，與農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)很不適應(yīng)。

農(nóng)田水利建設(shè)就是通過興修為農(nóng)田服務(wù)的水利設(shè)施，包括灌溉、排水、除澇和防治鹽、漬災(zāi)害等，建設(shè)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)定的基本農(nóng)田。

主要內(nèi)容是：整修田間灌排渠系，平整土地，擴大田塊，改良低產(chǎn)土壤，修筑道路和植樹造林等。小型農(nóng)田水利建設(shè)的基本任務(wù)，是通過興修各種農(nóng)田水利工程設(shè)施和采取其他各種措施，調(diào)節(jié)和改良農(nóng)田水分狀況和地區(qū)水利條件，使之滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要，促進農(nóng)業(yè)的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。①采取蓄水、引水、跨流域調(diào)水等措施調(diào)節(jié)水資源的時空分布，為充分利用水、土資源和發(fā)展農(nóng)業(yè)創(chuàng)造良好條件；②采取灌溉、排水等措施調(diào)節(jié)農(nóng)田水分狀況，滿足農(nóng)作物需水要求，改良低產(chǎn)土壤，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。

搞好農(nóng)田水利建設(shè)意義重大。要進一步強化保障措施，扎實做好各項工作，確保如期完成年度目標(biāo)任務(wù)。

一是著力落實工作責(zé)任。要全面落實行政首長負(fù)責(zé)制，明確部門分工，逐級簽訂責(zé)任書，建立健全績效考核和激勵獎懲機制，確保目標(biāo)任務(wù)、保障措施、監(jiān)督檢查落實到位。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭參加冬春農(nóng)田水利建設(shè)，切實發(fā)揮好示范帶動作用。

二是著力加大資金投入。要進一步加大公共財政投入，加強資金整合，全面落實從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)的政策，繼續(xù)完善民辦公助、以獎代補、農(nóng)機具購置補貼、財政貼息、金融支持等各項政策，鼓勵和引導(dǎo)社會資金投入冬春農(nóng)田水利建設(shè)。

三是著力搞好組織發(fā)動。要把農(nóng)田水利建設(shè)作為貫徹落實黨的十八大精神的具體舉措，通過多種方式，廣泛發(fā)動群眾參與。加大宣傳力度，大力宣傳農(nóng)田水利建設(shè)的新進展、新成效和新經(jīng)驗，樹立一批典型，營造全社會大干農(nóng)田水利的良好氛圍。

四是著力抓好監(jiān)督檢查。要將農(nóng)田水利建設(shè)與中央決策部署貫徹落實情況監(jiān)督檢查結(jié)合起來，充分發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察、審計、稽察等部門作用，采取專項督查、隨機抽查、交叉檢查等方式，確保農(nóng)田水利建設(shè)的進度、質(zhì)量和效益，確保工程安全、資金安全、生產(chǎn)安全、干部安全。

五是著力加強技術(shù)指導(dǎo)。地方各級水利部門要主動當(dāng)好地方黨委政府參謀，科學(xué)制定冬春農(nóng)田水利建設(shè)實施方案，深化細化實化進度安排和保障措施，組織動員廣大水利技術(shù)人員，走進田間地頭，深入水利一線，有針對性地提供技術(shù)培訓(xùn)、指導(dǎo)和服務(wù)。

六是著力完善體制機制。要加強基層水利服務(wù)體系建設(shè)，大力扶持農(nóng)民用水合作組織和抗旱服務(wù)隊、防汛機動搶險隊、灌溉試驗站等專業(yè)服務(wù)組織建設(shè)，積極推進小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，全面落實農(nóng)田灌排工程運行管理費用財政補助政策，加快建立農(nóng)田水利建設(shè)新機制。 2100433B

小型農(nóng)田水利建設(shè)主要指灌溉面積1萬畝、除澇面積3萬畝、庫容10萬立方米、渠道流量1立方米每秒、機電泵站裝機容量1千千瓦以下的小型水利工程建設(shè)，不包括萬畝以上灌區(qū)的渠系工程。

為加強小型農(nóng)田水利建設(shè)，提高防災(zāi)抗災(zāi)能力，2005年中央財政設(shè)立了小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補助專項資金，采取“民辦公助”方式對小型農(nóng)田水利建設(shè)給予適當(dāng)補助。2009至2010年，中央財政累計安排100億元，補助850個縣建設(shè)小型農(nóng)田水利設(shè)施，其中13個糧食主產(chǎn)省521個縣，占61.3%。

2011年中央1號文件進一步提出：“健全農(nóng)田水利建設(shè)新機制，中央和省級財政要大幅增加專項補助資金，市、縣兩級政府也要切實增加農(nóng)田水利建設(shè)投入，引導(dǎo)農(nóng)民自愿投工投勞。加快推進小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)，優(yōu)先安排產(chǎn)糧大縣，加強灌區(qū)末級渠系建設(shè)和田間工程配套，促進旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。”中央決定，2011年增加小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)補助、村級公益事業(yè)一事一議財政獎補和以工代賑投資等中央專項資金規(guī)模30億元以上，主要用于引導(dǎo)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民開展農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 2100433B